一、问题的提出
2020年9月16日，财政部 、工业和信息化部、科技部、 国家发展改革委 、国家能源局联合印发《关于开展燃料电池汽车示范应用的通知》。9月21日，财政部网站发布了五部委对《通知》的解读。
《通知》主要包括正文和附件《燃料电池汽车示范城市群申报指南》（以下简称《申报指南》）两部分。正文明确了4方面内容。一是支持方式。将采取“以奖代补”方式，对入围示范的城市群，按照其目标完成情况核定并拨付奖励资金。二是示范内容。示范城市群应找准应用场景，完善政策环境，聚焦关键核心技术创新，构建完整产业链。三是示范城市群选择。采取地方自愿申报、专家评审方式确定示范城市群。鼓励申报城市群打破行政区域限制，强强联合，自愿组队，取长补短。四是组织实施。示范城市群应确定牵头城市，明确任务分工，强化沟通协调，统筹推进示范。《申报指南》是城市群申报示范的重要参考，明确了示范城市群申报基础条件、选拔流程、示范目标和实施方案编制要求等内容。
该《通知》是对以往支持燃料电池汽车发展政策的调整优化。因此，有必要对燃料电池汽车示范应用政策出台的背景情况，以及对开展燃料电池汽车示范应用政策进行分析，并提出意见建议。
燃料电池汽车示范应用政策出台的背景情况
第一、我国燃料电池汽车发展现状
目前，我国燃料电池汽车产业处于发展导入阶段，还没有实现真正的商业化。2009年以来，中央财政一直采取对消费者给予购置补贴的方式，支持燃料电池汽车发展。但是，自2015年以后我国燃料电池汽车销量才逐年实现较快增长。据中国汽车工业协会统计， 2015年销量仅为10辆，2016年629辆，2017年1275辆，2018年1527辆，2019年达到2737辆。受新冠疫情影响，2020年1至9月累计销量579辆，同比下降53.7%。另外，2019年燃料电池汽车（ FCV ）产量中，N2车型产量占比为55.37%，其次为M3车型，占比34.06%。由于我国明确了商用车先行先试的路线，M1类乘用车车型一直没有产出。
目前，全球多个国家都大力推出燃料电池汽车，并加大加氢站建设。根据《节能与新能源汽车路线图》中我国燃料电池汽车产业三步走战略：2020年、2025年、2030年，我国将分别实现1万辆、5万辆、100万辆燃料电池汽车保有量的发展规划。截至2020年7月，我国累计推广燃料电池汽车超过7200辆，建成加氢站约80座，社会资本投入积极性明显提高，预计2020年有望完成1万辆车的保有量目标。
第二、我国支持燃料电池汽车发展的政策沿革
我国燃料电池汽车的推广速度与政策的大力支持密不可分。主要政策有以下几项：一是《节能与新能源汽车产业发展规划（2012-2020年）》确定，重点开展纯电动乘用车、插电式混合动力乘用车、混合动力商用车、燃料电池汽车等关键核心技术研发。二是《中国制造2025》 关于新能源汽车至2025年发展目标其中确定，制氢、加氢等配套基础设施基本完善，燃料电池汽车实现区域小规模运行。三是《能源技术革命创新行动计划（2016-2030年）》提出的15项重点任务中包括氢能与燃料电池技术创新，研究燃料电池分布式发电技术，实现示范应用并推广。四是2019年《政府工作报告》中明确提出，继续执行新能源汽车购置优惠政策，推动充电、加气等基础设施建设。五是自2012年起实施的新能源汽车推广应用财政补贴政策中，均明确了燃料电池汽车推广应用补贴标准和技术要求，补贴标准在20万元至50万元之间，但逐年有所调整。六是2020年4月发布的《关于完善新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》（财建〔2020〕86号）明确提出，调整补贴方式，开展燃料电池汽车示范应用。
第三、我国支持燃料电池汽车发展的政策沿革
我国燃料电池汽车的推广速度与政策的大力支持密不可分。主要政策有以下几项：一是《节能与新能源汽车产业发展规划（2012-2020年）》确定，重点开展纯电动乘用车、插电式混合动力乘用车、混合动力商用车、燃料电池汽车等关键核心技术研发。二是《中国制造2025》 关于新能源汽车至2025年发展目标其中确定，制氢、加氢等配套基础设施基本完善，燃料电池汽车实现区域小规模运行。三是《能源技术革命创新行动计划（2016-2030年）》提出的15项重点任务中包括氢能与燃料电池技术创新，研究燃料电池分布式发电技术，实现示范应用并推广。四是2019年《政府工作报告》中明确提出，继续执行新能源汽车购置优惠政策，推动充电、加气等基础设施建设。五是自2012年起实施的新能源汽车推广应用财政补贴政策中，均明确了燃料电池汽车推广应用补贴标准和技术要求，补贴标准在20万元至50万元之间，但逐年有所调整。六是2020年4月发布的《关于完善新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》（财建〔2020〕86号）明确提出，调整补贴方式，开展燃料电池汽车示范应用。
第四、制约燃料电池汽车发展的因素
我国燃料电池汽车产业仍面临核心技术和关键零部件缺失、企业创新能力不强、加氢设施建设难等突出问题。制约燃料电池汽车发展的因素主要有以下几点：一是我国氢燃料电池成本高、加氢站少成为制约因素。降低氢燃料电池的铂催化剂、电解质膜和双极板三个关键部件的成本势在必行。同时加大加氢站建设。对汽车企业而言，降低材料成本，通过大规模量产，实现规模效应，以降低成本。二是我国氢燃料电池技术水平与国际先进水平相比存在差距。我国氢燃料电池与世界标杆产品相比，可靠性、冷启动、功率特性等主要技术性指标存在很大差距。尽管我国拥有数量较为丰富的专利，但涉及核心技术相对较少。三是我国燃料电池汽车产业布局需要进行调整。燃料电池汽车具有清洁零排放、续驶里程长、加注时间快的特点，而目前纯电动汽车在续驶里程和充电时间方面，尚不能满足量大面广的远程公交、双班出租、城市物流、长途运输等市场需求。所以，应及时把新能源汽车产业化重点向燃料电池汽车拓展。因此，为深入贯彻落实新发展格局要求，应更好地推动我国燃料电池汽车产业持续健康、科学有序发展。
关于开展燃料电池汽车示范应用政策的分析及建议
第一、关于以城市群为载体、依托产业链开展示范应用的考虑
《通知》关于支持方式提出，针对产业发展现状，五部门将对燃料电池汽车的购置补贴政策，调整为燃料电池汽车示范应用支持政策，对符合条件的城市群开展燃料电池汽车关键核心技术产业化攻关和示范应用给予奖励，形成布局合理、各有侧重、协同推进的燃料电池汽车发展新模式。示范期暂定为四年。示范期间，五部门将采取“以奖代补”方式，对入围示范的城市群按照其目标完成情况给予奖励。奖励资金由地方和企业统筹用于燃料电池汽车关键核心技术产业化，人才引进及团队建设，以及新车型、新技术的示范应用等，不得用于支持燃料电池汽车整车生产投资项目和加氢基础设施建设。
《通知》解读支持方式：一是推动各地产业互补、企业强强联合，合力构建完整产业链。在全国范围内选择产业链上优秀企业，推动企业所在城市联合申报示范；二是促进国内统一市场的形成和发展，加快推动形成燃料电池汽车产业国内循环；三是依托国内产业链，加快关键零部件产业化应用。通过示范政策引导和支持，鼓励整车和动力系统配套企业依托国内产业链，主动使用实现突破的关键零部件。
第二、关于支持产业链形成的主要政策内容
《通知》关于示范内容提出，示范城市群应聚焦技术创新，找准应用场景，构建完整的产业链。主要包括以下四个方面。《通知》解读对四个方面同时进行了解读。
一是构建燃料电池汽车产业链条，促进链条各环节技术研发和产业化。要依托龙头企业，以客户需求为导向，组织相关企业打造产业链，加强技术研发，实现相关基础材料、关键零部件和整车产品研发突破及初步产业化应用，在示范中不断完善产业链条、提升技术水平。
《通知》解读示范内容：一是重点支持关键核心技术研发突破，推动关键零部件在产业化应用中考核验证和迭代提升。重点支持电堆、膜电极、质子交换膜、碳纸、催化剂、双极板、氢气循环系统、空气压缩机等关键核心技术研发突破。与此相关的产品和技术在示范城市群配套不低于500辆燃料电池汽车，并通过第三方机构综合测试，实车运行验证超过2万公里，技术水平和可靠性通过专家委员会评审后，可获得额外奖励。
《通知》关于示范内容：二是开展燃料电池汽车新技术、新车型的示范应用，推动建立并完善相关技术指标体系和测试评价标准。要明确合适的应用场景，重点推动燃料电池汽车在中远途、中重型商用车领域的产业化应用。要运用信息化平台，实现燃料电池汽车示范全过程、全链条监管，积累车辆运行数据，完善燃料电池汽车和氢能相关技术指标、测试标准。三是探索有效的商业运营模式，不断提高经济性。要集中聚焦优势企业产品推广，逐步形成规模效应，降低燃料电池汽车成本。要为燃料电池汽车示范应用提供经济、安全稳定的氢源保障，探索发展绿氢，有效降低车用氢能成本。
《通知》解读示范内容：二是重点支持燃料电池商用车示范应用。考虑燃料电池汽车技术特点及优势，重点推动中远途、中重型商用车示范应用，将其作为纯电动汽车的有益补充，引领带动关键核心技术创新突破。三是探索有效的商业运营模式，提升燃料电池汽车经济性。示范城市群应集中聚焦优势企业，探索经济可行的整车示范推广模式，逐步形成规模效应，不断降低整车购置成本。应推动氢能产业链相关企业有效协同，强化经济、安全、稳定的氢源保障，切实降低氢气制、储、运及加注等环节成本。探索燃料电池汽车新技术、新业态融合应用的商业化、可持续模式。
《通知》关于示范内容：四是完善政策制度环境。要建立氢能及燃料电池核心技术研发、加氢站建设运营、燃料电池汽车示范应用等方面较完善的支持政策体系。要明确氢的能源定位，建立健全安全标准及监管模式，确保生产、运输、加注、使用安全，明确牵头部门，出台加氢站建设审批管理办法。
《通知》解读示范内容：四是通过信息化手段加强车辆管理，构建产业发展的测试评价标准体系和安全保障基础。示范期间推广车辆应接入五部门认定的信息平台，实时上传运行数据。对燃料电池汽车示范实施全过程、全链条监管，持续积累车辆运行数据，推动完善技术指标和测试评价标准，不断提高产业链技术水平和产品安全可靠性。
通过上述四方面政策，依托优秀企业开展示范应用，推动产业持续健康发展，构建完整产业链。
第三、关于示范组织实施方式
《通知》关于示范城市群选择提出，示范城市群采取地方自愿申报、专家评审方式确定。申报城市应打破行政区域限制，在全国范围内选择产业链上优秀企业所在城市进行联合，具体要求如下：产业链上优秀企业之间签订合同或合作意向书，企业所在城市（地级以上）本着自愿组合的原则组成城市群，协商产生牵头城市，牵头城市与其他城市签订合作协议，共同编制实施方案，明确任务分工，其他城市向牵头城市提供示范任务承诺函，形成产业链条各环节环环相扣、强强联合态势，协同推进关键核心技术研发和产业化。牵头城市将实施方案上报所在省份财政、工信、科技、发改、能源主管部门审定后，由所在省份向五部门申报示范（详见申报指南）。
五部门组织专家委员会对符合条件的申报方案进行综合评审，经五部门审核后确定示范城市群，方案成熟一个实施一个。示范应用工作将重点支持技术攻关基础好、资金落实到位、计划目标明确、应用场景清晰、政策制度有保障的城市群。
《通知》解读示范城市群选择：一是产业链上优秀企业所在城市是示范城市群的组成部分，各相关城市组成城市群共同申报实施示范，实现产业互补、强强联合。示范城市群协商产生牵头城市，明确职责定位。牵头城市应发挥主体作用，组织各城市共同制定实施方案并签订合作协议，明确各自任务分工；会同相关城市建立示范领导小组，明确奖补资金分配机制，建立任务完成验收考核机制等。二是示范城市群燃料电池汽车相关企业应紧密合作，抓住示范应用政策契机做优做强。本次示范应用，涉及到氢能供应、零部件生产、动力系统配套、整车生产、终端场景运营等类型企业。示范城市群中企业应紧密围绕示范目标任务，在示范应用框架下加强与上下游企业合作，通过签订合同或合作意向书方式，加大产品推广应用力度，不断降低产品成本，加快实现关键核心技术突破及产业化应用。三是2020年11月15日前，拟申报示范城市群的牵头城市所在省级主管部门应向五部门提交两份申请文件和示范应用实施方案。五部门将委托第三方机构进行合规性审查，通过后组织专家委综合评审，优先支持基础扎实、方案成熟的城市群。
第四、关于示范考核评估和奖补资金拨付
《通知》关于组织实施要求：领导小组要提出实施方案年度计划，明确责任和保障措施，负责示范项目组织实施、资金分配等，确保链条各环节衔接一致、协同作战。每个示范年度终了，领导小组经牵头城市所在省份相关部门向五部门提交实施方案进展、阶段性任务完成情况和资金申请报告。
关于示范考核评估和奖补资金拨付，《通知》解读明确：五部门将依托第三方机构，全程指导各城市群示范工作，并组织专家委员会开展年度评估、中期评估和示范期结束验收评估。牵头城市所在省级主管部门应组织牵头城市做好示范绩效自评，按程序上报至五部门。中央财政将采取“后补助”方式，以结果为导向，依据验收评估和绩效评价结果核定并拨付奖励资金。牵头城市要组织确定中央财政奖励资金在示范城市间的分配方案。对工作进度慢、未按进度完成任务的示范城市群，经专家委员会审定，将视情况采取调整实施方案、扣减或暂停拨付奖励资金、暂停或取消示范资格等措施。为加强与各地方的互动交流，及时解答城市群在申报示范过程中面临的疑难问题，五部门将委托第三方机构提供免费咨询。
第五、关于落实开展燃料电池汽车示范应用政策的建议
对落实开展燃料电池汽车示范应用政策提出以下几点建议：
第一、落实《新能源汽车发展规划（2021-2035年）》有关支持燃料电池汽车产业发展的要求。2020年10月9日国务院常务会议通过《新能源汽车发展规划（2021-2035年）》。该规划第六章第三节明确提出两点要求：一是提高氢燃料制储运经济性，逐步降低氢燃料储运成本。二是推进加氢基础设施建设，支持有条件的地区开展燃料电池汽车商业化示范运行。因此，建议国家有关部委在落实规划要求基础上制定出台《十四五”燃料电池汽车产业发展的指导意见》，并明确将燃料电池汽车纳入技术路线。
第二、落实开展燃料电池汽车示范应用的相关政策，加大其支持力度。《汽车产业中长期发展规划》、《中国制造2025》重点领域技术路线图（节能与新能源汽车部分）等有关文件均对制定氢能燃料电池汽车技术路线图、燃料电池系统技术、燃料电池技术创新、逐步扩大燃料电池汽车试点示范范围等提出明确要求。建议国家有关部委加大对开展燃料电池汽车示范应用及产业发展各环节的政策支持力度。 。
作者：
来源：电车评论网
时间：2020-11-13
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